1954年至今70年來，人民代表大會(huì)制度在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立并得到持續(xù)鞏固、發(fā)展和完善，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供了根本政治制度保障。作為新中國成立后第一次黨的全國代表大會(huì)，1956年9月召開的黨的八大對人民代表大會(huì)制度建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

黨的八大之前人民代表大會(huì)制度的建立和發(fā)展

中國共產(chǎn)黨對探索適合中國國情、保證人民當(dāng)家作主的政治制度有著一以貫之的不懈追求。在新民主主義革命時(shí)期，黨對于國家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織這一根本性問題就進(jìn)行了實(shí)踐探索和理論思考。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中明確提出：“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級代表大會(huì)選舉政府。”1949年9月，具有臨時(shí)憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定了人民民主專政為新中國的國體，也規(guī)定了新中國的政體：中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會(huì)和各級人民政府。國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì)。各級政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。由此，對新中國實(shí)行人民代表大會(huì)制度作出了明確安排，為制度的正式建立奠定了基礎(chǔ)。

新中國成立初期，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行普選的條件還不具備，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，在普選的地方人民代表大會(huì)召開以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。在新中國成立前后，黨中央對于各界人民代表會(huì)議這一向人民代表大會(huì)制度的過渡形式高度重視，多次發(fā)出指示倡導(dǎo)和督促。1949年8月13日，北平市召開各界代表會(huì)議，毛澤東到會(huì)祝賀，在講話中希望全國各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議，加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系，協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作，為召集普選的人民代表大會(huì)準(zhǔn)備條件。會(huì)上，毛澤東取出一封隨身帶來的未署名的市民來信，交代表會(huì)議處理。這封信向他反映了物價(jià)高漲、捐稅多和失業(yè)多等問題，引起了代表們熱烈討論。最后大會(huì)主席彭真歸納了代表們的意見，并分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了解決辦法。全體代表掌聲雷動(dòng)，一致贊成。1951年2月，劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上講話指出：人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度，是我們國家的基本制度，是人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式。我們國家的民主化，與國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人民經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展以及國家的工業(yè)化是不能分離的。至1952年9月，全國30個(gè)省、2個(gè)省級行署區(qū)，160個(gè)市，2174個(gè)縣（包括相當(dāng)于縣級的行政單位）和28萬余個(gè)鄉(xiāng)不僅建立了人民政府，而且召開了人民代表會(huì)議。很多地方各界人民代表會(huì)議已經(jīng)代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。

新中國成立后的三年中，黨領(lǐng)導(dǎo)人民鞏固了新生的人民政權(quán)，成功取得了新民主主義下的制度變革、國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展等一系列成就。經(jīng)過三年多的政治生活實(shí)踐，實(shí)行全國普選的條件已充分具備。1953年1月，中央人民政府委員會(huì)作出決議，決定于1953年開始召開由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省（市）各級人民代表大會(huì)，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會(huì)。3月1日，由中央人民政府委員會(huì)審議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》頒布施行。從1953年下半年開始，在21萬余個(gè)基層選舉單位、3.23億登記選民中進(jìn)行基層選舉，共選出基層人民代表大會(huì)的代表566萬余名。在完成基層選舉的基礎(chǔ)上，全國選舉產(chǎn)生1226名出席全國人民代表大會(huì)的代表。1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議隆重舉行。大會(huì)通過的《中華人民共和國憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。全國人民代表大會(huì)、地方各級人民代表大會(huì)和其他國家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。”一屆全國人大一次會(huì)議的召開和1954年憲法的頒布施行，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度這一國家根本政治制度正式建立。

一屆全國人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生了一屆全國人大常務(wù)委員會(huì)，劉少奇為委員長，宋慶齡等13人為副委員長，副委員長彭真兼秘書長。由于劉少奇的工作重點(diǎn)在中共中央，全國人大常委會(huì)日常工作由彭真主持。1954年10月29日，彭真在全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部會(huì)議上講話，指出常委會(huì)是“英雄大有用武之地”。為了加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，1956年1月，全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建立了黨組。從1954年9月到1957年底，全國人大常委會(huì)共舉行了89次會(huì)議，全國人大及其常委會(huì)通過了80多個(gè)法律、法令和有關(guān)法律問題的決定，審查批準(zhǔn)“一五”計(jì)劃和年度計(jì)劃、預(yù)算，決定了綜合治理黃河的重大建設(shè)項(xiàng)目等。全國人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)、工作程序、工作制度也逐步建立健全。為使人大代表全面了解實(shí)際情況、密切聯(lián)系人民群眾、真正反映民意，1955年8月舉行的一屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議將人大代表視察作為一項(xiàng)制度正式確立下來。在1955年11月進(jìn)行的視察中，人大代表和政協(xié)委員寫了約180萬字的視察報(bào)告，提出了很多重要的問題和意見。代表視察制度使人大代表們能真切了解客觀現(xiàn)實(shí)，更好地集中人民的意見和智慧，保證全國人民代表大會(huì)正確地決定各項(xiàng)政策、有效地監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)及時(shí)改進(jìn)工作，并且成為防止和克服國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)脫離實(shí)際、脫離群眾的主觀主義、官僚主義傾向的一項(xiàng)重要措施。這一時(shí)期，黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人對人大工作和法制建設(shè)也非常重視。黨中央在決定重大問題時(shí)，毛澤東、周恩來常常問彭真是否符合憲法以及法律程序。

總體而言，人大制度正式建立后的最初幾年，人大工作是相當(dāng)活躍的。但人大制度被證明是適合中國國情的好制度的同時(shí)，也逐漸暴露出一些問題，主要是憲法和國家機(jī)構(gòu)組織法規(guī)定的一些具體制度還存在缺陷或不夠完善，如高度集中統(tǒng)一的立法體制與現(xiàn)實(shí)需要之間存在矛盾、人大監(jiān)督工作比較薄弱、人大代表作用需進(jìn)一步發(fā)揮等。這些都成為加強(qiáng)和完善人大制度需要考慮的問題。

黨的八大對人民代表大會(huì)制度建設(shè)的推動(dòng)

為準(zhǔn)備召開黨的八大和迎接大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，1955年底至1956年春，毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了大量周密而系統(tǒng)的調(diào)查研究。在調(diào)查中，毛澤東逐漸形成了對中國社會(huì)主義建設(shè)具有指導(dǎo)意義的一系列看法。1956年4月25日，毛澤東在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作《論十大關(guān)系》的講話，5月2日他又向最高國務(wù)會(huì)議作了報(bào)告。《論十大關(guān)系》確定的基本方針，就是調(diào)動(dòng)黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外的一切積極因素，為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)。體現(xiàn)在政治關(guān)系上，即從政治生活和思想文化生活等方面著眼調(diào)動(dòng)各種積極因素，這構(gòu)成了這一時(shí)期擴(kuò)大社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)動(dòng)因，從而推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度建設(shè)。在講話中，毛澤東也注意到了高度集中統(tǒng)一的立法體制與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾。他專題闡述了中央和地方的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力。他提出：“我國憲法規(guī)定，地方?jīng)]有立法權(quán)，立法權(quán)集中在全國人民代表大會(huì)。”“這一條也是學(xué)蘇聯(lián)的。因?yàn)槠鸩輵椃ǖ臅r(shí)候，我曾經(jīng)問過一些同志：是不是應(yīng)該這么寫，據(jù)說蘇聯(lián)是這樣，有些資本主義國家也是這樣，但美國似乎不是這樣。”他講到了美國州一級的立法權(quán)問題，談到“美國這個(gè)國家很發(fā)展，它只有一百多年就發(fā)展起來了，這個(gè)問題很值注意。我們恨美國那個(gè)帝國主義，帝國主義實(shí)在是不好的，但它搞成這么一個(gè)發(fā)展的國家總有一些原因。它的政治制度是可以研究的。看起來，我們也要擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力。地方的權(quán)力過小，對社會(huì)主義建設(shè)是不利的”。在此前后，黨還在其他方面提出一系列新的方針，這些都為八大的召開做了重要的思想理論準(zhǔn)備。

在進(jìn)一步發(fā)揮人大代表作用方面，周恩來在八大召開前也作了重要論述。1956年7月，他在中共上海市第一次代表大會(huì)上講話，強(qiáng)調(diào)“專政要繼續(xù)，民主要擴(kuò)大”。他指出，要在國家制度上想一些辦法，使民主擴(kuò)大。一是使人大代表經(jīng)常去接觸人民。二是政府應(yīng)該讓人民代表批評自己的錯(cuò)誤，承認(rèn)應(yīng)該承認(rèn)的錯(cuò)誤。人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論。周恩來談到了1956年6月召開的一屆全國人大三次會(huì)議。這次會(huì)議上，大會(huì)上發(fā)言的代表和政府部門的負(fù)責(zé)人多達(dá)163人，加上1位代表遞交書面發(fā)言，共有164人發(fā)言。會(huì)后代表們的發(fā)言，“包括批評政府工作的發(fā)言，不管對的、部分對的甚至錯(cuò)的”都在報(bào)紙上公開發(fā)表，這“開了一個(gè)先例”。三是進(jìn)一步使人大代表參加對政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作。這些在制度上擴(kuò)大民主的思路為建設(shè)人民代表大會(huì)制度提供了指導(dǎo)。

從國際背景來看，1956年2月舉行的蘇聯(lián)共產(chǎn)黨第二十次代表大會(huì)，尖銳揭露和批判了斯大林領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)中的嚴(yán)重錯(cuò)誤以及對他的個(gè)人崇拜造成的嚴(yán)重后果，但也存在嚴(yán)重的偏差，在社會(huì)主義陣營引起極大震動(dòng)和思想混亂。中共中央對蘇共二十大采取了十分慎重的態(tài)度，既肯定了蘇共二十大具有積極意義的決策，同時(shí)也對全盤否定斯大林表明了自身的原則立場。以蘇為鑒，對斯大林違反黨的民主集中制、嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制歷史教訓(xùn)的反思，也要求黨對健全民主法制、進(jìn)一步充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢進(jìn)行深入思考。

1956年9月15日至27日，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)在北京舉行。大會(huì)對健全黨和國家制度提出了很多好的政策主張，尤其對加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)提出了許多明確要求，主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大人民民主、加強(qiáng)監(jiān)督與加強(qiáng)法制等方面。

黨的八大規(guī)定了國家政治生活的主要任務(wù)，包括進(jìn)一步擴(kuò)大國家的民主生活，開展反對官僚主義的斗爭，強(qiáng)調(diào)了必須加強(qiáng)人民代表大會(huì)對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督。劉少奇在政治報(bào)告中明確提出，必須加強(qiáng)全國人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)對中央一級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督和地方各級人民代表大會(huì)對地方各級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民代表的視察工作，以便廣泛地收集人民群眾的意見，并且加強(qiáng)各級人民代表大會(huì)對于政府工作的檢查、批評和討論。大會(huì)關(guān)于政治報(bào)告的決議指出：“必須用加強(qiáng)黨對于國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的方法，用加強(qiáng)各級人民代表大會(huì)對于各級國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督的方法，用加強(qiáng)各級國家機(jī)關(guān)的由上而下和由下而上的監(jiān)督的方法，用加強(qiáng)人民群眾和機(jī)關(guān)中的下級工作人員對于國家機(jī)關(guān)的批評和監(jiān)督的方法，來同脫離群眾、脫離實(shí)際的官僚主義現(xiàn)象作堅(jiān)持不懈的斗爭。”

加強(qiáng)監(jiān)督的一個(gè)重要內(nèi)容，是發(fā)揮人大制度優(yōu)勢，從而加強(qiáng)來自人民群眾和黨外人士對于黨和國家工作的監(jiān)督。八大黨章在總綱中明確指出：“中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政的黨，因此特別應(yīng)當(dāng)注意謙虛謹(jǐn)慎，戒驕戒躁，并且用極大的努力在每一個(gè)黨組織中，在每一個(gè)國家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)組織中，同脫離群眾、脫離實(shí)際生活的官僚主義現(xiàn)象進(jìn)行斗爭。”鄧小平在關(guān)于修改黨章的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督。他指出，我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督。無論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國家的民主生活，發(fā)揚(yáng)我們黨的傳統(tǒng)作風(fēng)，這就是毛澤東同志在第七次大會(huì)的政治報(bào)告中所提倡的“理論和實(shí)踐相結(jié)合的作風(fēng)，和人民群眾緊密地聯(lián)系在一起的作風(fēng)以及自我批評的作風(fēng)”。鄧小平在報(bào)告中指出了黨在工作中繼續(xù)貫徹群眾路線的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)必須采取一系列具體的措施，其中就包括必須健全黨和國家的民主生活，使黨的和政府的下級組織，有充分的便利和保證，可以及時(shí)地?zé)o所顧忌地批評上級機(jī)關(guān)工作中的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，使黨和國家的各種會(huì)議，特別是各級黨的代表大會(huì)和人民代表大會(huì)，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇。

在會(huì)議期間，中央領(lǐng)導(dǎo)人在同外國黨代表團(tuán)談話中也多次涉及黨對歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，談到了擴(kuò)大民主與對待不同意見等問題。例如劉少奇在會(huì)見比利時(shí)共產(chǎn)黨代表團(tuán)時(shí)，應(yīng)客人要求介紹了處理中共黨內(nèi)不同意見的經(jīng)驗(yàn)：黨內(nèi)經(jīng)常有不同意見，有意見分歧，黨就有責(zé)任把這些不同意見統(tǒng)一起來。統(tǒng)一是真的統(tǒng)一，是思想上的統(tǒng)一，這就要經(jīng)過討論，允許各種意見發(fā)表。錯(cuò)誤意見也要讓它發(fā)表，然后指出錯(cuò)誤。從前我們黨內(nèi)有一種辦法，就是不準(zhǔn)人家保留意見。現(xiàn)在我們覺得這樣不大好。心里不服就可以保留，但一定要執(zhí)行多數(shù)的決定。允許保留意見有好處，因?yàn)槟承┣闆r下少數(shù)意見是正確的。少數(shù)意見如果錯(cuò)了也讓保留，以后事實(shí)證明他的意見錯(cuò)了，他再放棄原來意見也可以。關(guān)于民主與集中的問題，周恩來在會(huì)見澳大利亞共產(chǎn)黨代表團(tuán)時(shí)談道：我們要注意黨內(nèi)民主，要聽取群眾的意見，要進(jìn)行集體領(lǐng)導(dǎo)。如果沒有民主，就沒有集中，集中是建立在民主的基礎(chǔ)上的。這一點(diǎn)對我們執(zhí)政的黨特別重要，應(yīng)該注意黨內(nèi)外的意見，如果聽不到不同的意見，就會(huì)出官僚主義，就會(huì)落后。這些論述都體現(xiàn)保證人民當(dāng)家作主、對權(quán)力運(yùn)行有效監(jiān)督，與人大制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯也有一致性。

黨的八大代表的發(fā)言中也涉及人大制度的監(jiān)督作用。例如，時(shí)任公安部部長羅瑞卿指出，人民公安機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)，必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定，同檢察機(jī)關(guān)和法院建立分工負(fù)責(zé)、互相制約的正確制度，認(rèn)真服從國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民公安機(jī)關(guān)要通過各級人民代表大會(huì)，各種群眾會(huì)議向人民報(bào)告工作，隨時(shí)注意傾聽群眾的批評和建議，以取得廣大群眾的監(jiān)督。人民代表大會(huì)代表對于肅反工作的視察，起了有力的監(jiān)督作用，今后應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)這一工作。時(shí)任統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢指出，必須創(chuàng)造一切必要的條件，以便利民主黨派和無黨派民主人士對中國共產(chǎn)黨進(jìn)行監(jiān)督。組織定期的和不定期的視察；在人民代表大會(huì)、人民政治協(xié)商會(huì)議和其他國家機(jī)關(guān)的會(huì)議上充分展開批評和自我批評；各機(jī)關(guān)內(nèi)部的我黨組織同民主黨派組織和民主人士之間、各有關(guān)機(jī)關(guān)同有關(guān)的民主黨派、民主人士和人民團(tuán)體之間，進(jìn)行座談和協(xié)商。這些都是已經(jīng)行之有效的辦法，應(yīng)當(dāng)更廣泛更認(rèn)真地來做，并形成制度。時(shí)任上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長、上海市副市長劉述周以近期召開的上海市人民代表大會(huì)為例，談到了人大對于民主黨派和民主人士發(fā)揮監(jiān)督作用的意義。他提到，市人代會(huì)收到的276件提案中，70%以上是關(guān)于改進(jìn)工商事業(yè)、文教衛(wèi)生、科學(xué)研究等工作的具體建議，其中有許多是切實(shí)可行的；在市人代會(huì)上，民主人士對黨沒有妥善安排國畫界和曲藝工作者的問題，沒有及時(shí)解決中小學(xué)工作忙亂的問題，和經(jīng)濟(jì)改組中的協(xié)作關(guān)系、副食品供應(yīng)和房屋管理問題，以及政策執(zhí)行中的某些缺點(diǎn)，提出了面對面的批評，對工作起了一定的督促和推動(dòng)作用。

另外，黨的八大對加強(qiáng)人民民主的法制有重要論述，對人大的立法工作提出了新的要求。劉少奇在政治報(bào)告中指出，在過去，為了從反動(dòng)統(tǒng)治下解放人民，從舊的生產(chǎn)關(guān)系束縛下解放社會(huì)生產(chǎn)力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動(dòng)，因此，我們只制定了一些適合當(dāng)時(shí)需要的、臨時(shí)的綱領(lǐng)性的法律，“現(xiàn)在，革命的暴風(fēng)雨時(shí)期已經(jīng)過去了，新的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)建立起來，斗爭的任務(wù)已經(jīng)變?yōu)楸Ｗo(hù)社會(huì)生產(chǎn)力的順利發(fā)展，因此，斗爭的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了”。大會(huì)關(guān)于政治報(bào)告的決議指出：“我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主的法制，鞏固社會(huì)主義建設(shè)的秩序。國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須嚴(yán)格遵守國家的法律，使人民的民主權(quán)利充分地受到國家的保護(hù)。”

董必武作了題為《進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)》的重要發(fā)言。發(fā)言回顧總結(jié)了人民民主法制的形成過程和作用，總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)法制工作的經(jīng)驗(yàn)，他指出，我國還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動(dòng)法、土地使用法等，有少數(shù)黨員和國家工作人員，對于國家的法制有不重視或者不遵守的現(xiàn)象。他強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是國家的根本政治制度。人民代表大會(huì)每年會(huì)議的次數(shù)，憲法和相關(guān)組織法中都有明文規(guī)定。全國人民代表大會(huì)歷年來是嚴(yán)格按照規(guī)定召開了會(huì)議，各省、市和自治區(qū)的人民代表大會(huì)一般也是按照規(guī)定召開會(huì)議的。可是縣、鄉(xiāng)兩級的人民代表大會(huì)，還有些地方?jīng)]有依照規(guī)定按期開會(huì)，甚至有個(gè)別省人民代表大會(huì)，也有去年一年沒有按期開會(huì)的。至于不傾聽代表的意見，不按照法律規(guī)定的手續(xù)撤換代表，甚至限制代表向人民代表大會(huì)反映群眾呼聲等違法現(xiàn)象，都不止一次地在某些省縣范圍發(fā)生過。因此他指出：人民代表大會(huì)制度，有些地方還沒有建立得很好，還沒有很充分地發(fā)揮它的作用，這是值得嚴(yán)重注意的。他指出，當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)就是要“依法辦事”，這有兩方面的意義：一是必須有法可依，二是有法必依。要加強(qiáng)黨對法制工作的領(lǐng)導(dǎo)。董必武的發(fā)言體現(xiàn)了對法制建設(shè)的深刻認(rèn)識，在當(dāng)時(shí)尤其難能可貴，對加強(qiáng)人大制度建設(shè)有重要指導(dǎo)意義。

黨的八大后對健全人民代表大會(huì)制度的探索

黨的八大召開后，對照大會(huì)對人民代表大會(huì)提出的任務(wù)要求，各地積極檢視人大制度建設(shè)與發(fā)揮作用的情況，并提出意見建議。1956年11月8日，《人民日報(bào)》刊載了一封題為《加強(qiáng)人民代表大會(huì)對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督的意見》的來信。信中反映，當(dāng)時(shí)的四川省豐都縣乃至四川省內(nèi)許多縣市都沒有按期舉行人民代表大會(huì)會(huì)議，縣人民委員會(huì)也不按照規(guī)定向大會(huì)報(bào)告工作，代表對政府的工作不完全了解，并且豐都縣已舉行過的人民代表大會(huì)留給代表發(fā)言和討論時(shí)間很少，人民代表不能充分發(fā)表意見，各組代表的不同意見也不能展開討論，等等。考慮到當(dāng)時(shí)的四川省重慶市制定了加強(qiáng)市人大代表對政府工作的監(jiān)督、密切人民代表同選民的聯(lián)系相關(guān)的暫行辦法（內(nèi)容包括市長、副市長每月應(yīng)定期接見代表；市人民委員會(huì)應(yīng)根據(jù)需要，指派專人訪問代表，征詢意見；市人民委員會(huì)在必要時(shí)可召開全體代表或部分代表的專題座談會(huì)，以聽取代表的批評和意見等），來信建議中央人民政府以重慶市的暫行辦法為參考，制定全國各縣、市可通用的辦法來加強(qiáng)政府同代表、代表同選民的聯(lián)系，頒發(fā)各縣、市人民委員會(huì)切實(shí)執(zhí)行。這一時(shí)期，湖北、四川、廣東等多地都通過制定辦法或采取具體措施的方式來加強(qiáng)人民代表大會(huì)對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，例如武漢市實(shí)行由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向人民代表匯報(bào)工作，并與人民代表一同視察的辦法，對幫助和督促政府機(jī)關(guān)克服官僚主義，加強(qiáng)政府和群眾的聯(lián)系，起了很大的作用；廣東省陽春縣根據(jù)縣人民檢察院提出的建議，作出了糾正過去長期不遵守法律規(guī)定時(shí)間召開縣人民代表大會(huì)會(huì)議和人民委員會(huì)會(huì)議的錯(cuò)誤的決議，陽春縣的情況也引起廣東對省內(nèi)地方各級人民代表大會(huì)會(huì)議按期舉行進(jìn)行督促檢查，等等。這些都在不同層面推動(dòng)了人大制度建設(shè)實(shí)踐。

在黨的八大精神指導(dǎo)下，黨中央對健全人大制度進(jìn)行了探索。在此過程中，全國人大的對外交往也進(jìn)一步發(fā)展。1956年11月至次年2月，彭真率全國人大代表團(tuán)訪問蘇聯(lián)、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞和南斯拉夫六國，這是全國人大派出的第一個(gè)外事訪問團(tuán)。在訪問過程中，代表團(tuán)著重了解了各國議會(huì)的工作情況，尤其關(guān)注議會(huì)的組織、常設(shè)委員會(huì)的工作范圍和工作方法、議會(huì)在國家政權(quán)建設(shè)中所起的作用等方面的問題。1957年2月2日，《人民日報(bào)》發(fā)表題為《迎全國人民代表大會(huì)代表團(tuán)歸來》的社論，指出：“在加強(qiáng)社會(huì)主義國家的團(tuán)結(jié)和增進(jìn)彼此對于各種問題的相互了解方面，除了各國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)談以外，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的議會(huì)代表團(tuán)的相互往來和接觸，無疑地也是一種值得重視的有效方式。”此后，包括派出外事訪問團(tuán)在內(nèi)的人大對外交往，越來越成為我國外交事業(yè)的重要組成部分。

經(jīng)過半年多時(shí)間的研究和探索，1957年5月8日形成關(guān)于健全我國人民代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)意見的報(bào)告，以全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的名義正式報(bào)彭真并中央。這份報(bào)告的主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)全國人大及其常委會(huì)的經(jīng)常性工作，全國人大增設(shè)八個(gè)委員會(huì)，協(xié)助全國人大及其常委會(huì)開展立法和監(jiān)督；縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會(huì)；給予省級人大及其常委會(huì)一定的立法權(quán)；加強(qiáng)各級人大代表的工作，建立代表同原選舉單位固定聯(lián)系的制度等。這些具有遠(yuǎn)見卓識的改革方案涉及人大制度建設(shè)和人大經(jīng)常工作的一些重大問題。5月13日，彭真在同外賓會(huì)談時(shí)指出，準(zhǔn)備采取一些必要的措施加強(qiáng)人民代表大會(huì)對政府工作的監(jiān)督，比如成立監(jiān)督政府工作的機(jī)構(gòu)等，用以反對官僚主義。同月18日，他主持全國人大常委座談會(huì)，主要討論地方各級人民代表大會(huì)是否設(shè)立常務(wù)委員會(huì)和全國人大常委會(huì)怎樣監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作問題。他指出，“這是一個(gè)大問題”，“各級人民代表大會(huì)要監(jiān)督政府的工作，如不設(shè)常務(wù)委員會(huì)，監(jiān)督是個(gè)問題。而地方各級人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，涉及修改憲法問題。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，我們經(jīng)驗(yàn)不多，辦法也不很多，是否在常委會(huì)里分一些組，有人大代表參加，或者另設(shè)若干委員會(huì)，請大家考慮。此事，全國人大常委會(huì)辦公廳已通知幾個(gè)省來人共同研究”。這些都表明，這些改革方案已納入黨中央考慮范圍并提上了日程。然而，全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的報(bào)告送出不久，由于“反右派”斗爭的開展，這些建議被認(rèn)為是“右派的主張”而被批判，改革因而被擱置下來。

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著撥亂反正工作的全面展開，黨和國家政治生活逐步恢復(fù)正常，人民代表大會(huì)制度也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1979年，在研究修改地方各級人大和地方各級政府組織法的過程中，前述議題再次成為修訂過程中被重點(diǎn)考慮的問題，而曾經(jīng)被擱置的改革方案終于被肯定和吸收。1979年7月，五屆全國人大二次會(huì)議通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，賦予了省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的職權(quán)。這是我國人民代表大會(huì)制度的一次重大發(fā)展和完善。1982年憲法規(guī)定設(shè)立民族、法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、外事、華僑和其他需要設(shè)立的專門委員會(huì)，在全國人大和它的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。增設(shè)專門委員會(huì)終于被寫進(jìn)憲法。延續(xù)黨的八大的探索步伐，人民代表大會(huì)制度不斷完善健全，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。

（作者：中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院第三研究部副研究員）

（來源：百年潮）